3.2.2.  Протидія нелегальній міграції

Останніми роками міграційна політика в України сфокусована головним чином лише на одному аспекті, а саме на протидії нелегальній міграції. Транзитна нелегальна міграція через Україну до європейських країн стала головною причиною інтен­сивного розвитку відносин між Україною та ЄС у сфері міграції.

Через територію України впродовж 1996-2003 років пролягали основні шляхи східноєвропейського маршруту перевезення нелегальних мігрантів. Вже на той час діяли двосторонні угоди між Україною та сусідніми країнами, що були кандидатами на втуп до ЄС (Польщею, Угорщиною та Словаччиною) про прийом і передачу осіб, що перетинали спільний державний кордон нелегально. Основним контингентом, що підпадав під дію цих угод, були транзитні нелегальні мігранти з країн Центральної та Південно-Східної Азії.

Внаслідок нерозвиненості в Україні інфраструктури, що давала б змогу затримувати і утримувати таку кількість нелегальних мігрантів, українські служби за будь-яких причин старалися уникнути прийому осіб, якщо вони не були затримані безпосе­редньо під час перетинання лінії державного кордону. Це спонукало європейських партнерів України до посилення тиску на уряд для запровадження в Україні інституційних і законодавчих змін у сфері прикордонного менеджменту.

На виконання плану дій Україна - ЄС у сфері юстиції та внутрішніх справ 2002 року Верховна Рада України ухвалила За­кон України „Про Державну прикордонну службу України". Цей закон змінював правий статус прикордонників, які втра­чали статус військового формування та перетворювалися на правоохоронний орган спеціального призначення. Законом на­давав набагато більші повноваження у правоохоронній сфері, в тому числі у сфері протидії нелегальній міграції. Зокрема, прикордонники отримали право не пропускати в Україну осіб, якщо стосовно них обґрунтовано побоювання, що вони є по­тенційними нелегальними мігрантами. Це різко скоротило кількість осіб, які прибували в країну легально для навчання, ту­ризму або працевлаштування, а потім здійснювали спроби нелегального перетину кордону з європейськими країнами.

Водночас після того, як почав функціонувати єдиний на той час центр утримання нелегальних мігрантів у с. Павшиному За­карпатської області, змінилася і політика Держприкордонслужби щодо прийому нелегальних мігрантів від прикордонних служб суміжних країн. Дедалі більше мігрантів, затримані вглибині території Польщі, Словаччини та Угорщини, але з до­казами про нелегальний перетин українського кордону, приймала українська сторона. Це зумовило поліпшення показників затримання української стороною нелегальних мігрантів на всіх ділянках кордону.

У ці ж роки суттєво збільшилася технічна допомога Європейського Союзу та інших міжнародних донорів (США, ООН, ОБСЄ, МАГАТЕ, Італія, Канада, Швеція, Нова Зеландія, Німеччина, Угорщина, Польща), спрямована на вдосконалення прикор­донної інфраструктури та поліпшення прикордонного менеджменту. 2007 року Адміністрація Держприкордонслужби ви­ступила бенефіціаром 26 проектів міжнародної допомоги. Безпосередніми отримувачами допомоги стали 18 прикордонних загонів і п'ять загонів Морської охорони (охоплено всі реґіональні управління), контрольно-пропускний пункт „Київ" у ае­ропорту Бориспіль, Національна академії Державної прикордонної служби та три навчальні центри, Центральний шпиталь, ПТТ „Павшино". На реконструкцію пунктів тимчасового перебування іноземців та осіб без громадянства, які незаконно пе­ребувають в Україні, розташованих у Волинській і Чернігівській областях, 2007 року з Державного бюджету України виділено З млн. євро та майже таку саму кількість міжнародної фінансової допомоги, головним чином від Європейської Комісії. Під­сумком реалізації проектів є отримання упродовж 2007 року технічної допомоги на суму близько 9,7 млн. євро (2006 р. - 5,2 млн. євро)33.

Імплементація Плану дій у сфері Україна - ЄС у сфері юстиції, свободи і безпеки показує, що пріоритетними визнано переду­сім напрями, критичні для безпеки ЄС, тобто пов'язані з подоланням нелегальної міграції, охороною кордонів, виконанням угоди про реадмісію та робочих домовленостей про оперативну співпрацю між ДПСУ та FRONTEX. Натомість питання роз­будови інституційних спроможностей у сфері міграції, зокрема створення єдиної міграційної служби, удосконалення системи надання притулку в Україні, безпеки документів - одного з важливих питань у запровадження безвізового режиму з ЄС, ко­чують з одної редакції Плану до другої.

3.2.3.  Політика щодо біженців та притулку

Приєднавшись у січні 2002 року до Женевської конвенції із захисту біженців, Україна взяла на себе зобов'язання щодо до­пуску шукачів притулку до процедури визначення статусу біженця, прийняття, розміщення й адаптації визнаних біженців. Упродовж останніх п'яти років (2003-2007) щороку до компетентних органів України звертаються в середньому 2000 осіб за отриманням статусу біженця в Україні. Причому кількість поданих заяв щороку зростає. Статус біженця в Україні отримує близько 3% шукачів притулку. У рік надається в середньому 50 статусів.

Шукачі притулку походять з різних країн Азії, Африки та пострадянського простору. Нині вже не можна сказати про до­мінування шукачів притулку з якоїсь конкретної країни, як-от громадян Афганістану чи громадян Російської Федерації че­ченського походження. Остання тенденція - різке збільшення кількості заяв від громадян Білорусі та поява заяв від гро­мадян РФ з неетнічних областей, і досить добре матеріально забезпечених.

33  За інформацією на офіційному сайті Державної прикордонної служби України http://www.pvu.gov.ua/control/uk/publish/article;jsessionid =оРо68С2р24В6ВАі55ЕР7і7АСі4ВАСЕАо?агі_іййЬ 9б&8еагсЬРогшп=і&8еагсЬРиЬ1І8Ьіп8=і.

39

Taблиця 6. Заяви на отримання статусу біженця та надання статусу біженця в Україні,

2003-2007

 

 

 

 

 

Рік	Кількість заяв	Кількість рішень про надання статусу	Відсоток надання (2003-2007)
2003	1367	56	3%
2004	1364	80
2005	1765	49
2006	2101	76
2007	2272	33

Джерело: Секретаріат Сьодеркопінгського процесу

Проблеми, що існують у політиці України у сфері біженців і притулку, можна розбити на два типи. Перші пов'язані із забезпе­ченням Україною прав людини шукачів притулку та мігрантів і дотриманням міжнародних зобов'язань у цій сфері. На адресу українського уряду регулярно звучать звинувачення правозахисних неурядових і міжнародних організацій у порушенні прав шукачів притулку та міжнародних договорів.

У звіті впливової неурядової міжнародної організації Human Rights Watch's («Нагляд за правами людини») «Україна: на межі. Порушення прав людини мігрантів та шукачів притулку на новому східному кордоні Європейського Союзу», опублі­кованому у листопаді 2005 року, наведено факти систематичного порушення прав людини мігрантів і шукачів притулку. Ані УВКБ ООН, ані Європейська Комісія не визнають Україну третьою безпечною країною, тобто для повернення мігрантів-іно-земців і шукачів притулку, яким було відмовлено у статусі в країнах ЄС, або безпечною країною для притулку, тобто без­печною країною для шукачів притулку.

Другий тип проблем пов'язаний з реалізацією правоохоронної функції держави. Чинна система притулку дозволяє потенцій­ним нелегальним мігрантам зловживати можливістю отримання статусу біженця в Україні. Це призводить до збільшення об­сягів неврегульованої, неконтрольованої державою міграції, що несе низку загроз для безпеки громадян і держави.

Причини, через які Україна стикається з проблемами реалізації права громадян на притулок, складні і лежать у двох пло­щинах. Перша пов'язана з недостатньою розвиненістю системи правових норм, які регулюють захист іноземців, надання ста­тусу біженця та притулку. Вирішення цієї проблеми полягає в усуненні хиб у чинному законодавстві та розвитку нових нор­мативних актів, які покривали б білі плями у політиці надання притулку в Україні.

У другій площині лежать проблеми, що виникають з імплементації чинного законодавства України та міжнародних дого­ворів, до яких Україна приєдналася. Це неефективна інституційна система управління міграцією та притулком (організації, правила та процедури, кадри), обмежені фінансові ресурси та інфраструктурні спроможності для підтримки біженців і шу­качів притулку.

Спільний знаменник усіх проблем у політиці щодо біженців і притулку - відсутність в Україні стратегічного, загальнодержав­ного підходу у цій сфері. З одного боку, управління системою надання притулку інституційно виключено з системи управ­ління міграційними потоками, а з іншого - проглядається хибний підхід державних органів до шукачів притулку, яких роз­глядають передусім як нелегальних мігрантів, злочинців. Навіть більше, держава не ставиться до визнаних нею біженців як до своїх потенційних громадян, не розглядає їх як трудові ресурси, важливі для економічного зростання. Вочевидь, від­сутність достатньої уваги держави до питання надання притулку спричинено тим, що в Україні бракує досвіду керування сти­хійними міграційними потоками, відсутні традиції утримання та інтеґрації біженців, недорозвинена культура забезпечення прав людини, нереформовані правоохоронні інститути досі слугують наглядово-каральними інструментами держави, а не га­рантами забезпечення прав і свобод людини.

Закони "Про біженців" та "Про правовий статус іноземців" містять серйозні хиби, які не дають змоги виконувати міжнарод­но-правові зобов'язання Україні та зумовлюють неефективність роботи системи надання статусу біженця та притулку. Зако­ном України «Про біженців» передбачено надання захисту лише так званим конвенційним біженцям, тобто особам, яких Же­невська Конвенція «Про статус біженців» від 1951 року визначає як тих, щодо яких існують цілком обґрунтовані побоювання переслідувань за ознаками раси, віросповідання, національності, належності до певної соціальної групи або політичних пе­реконань. Решта осіб, що з різних причин не можуть скористатися захистом своєї держави і не можуть бути повернені до сво­єї країни, відповідно до українського законодавства є іноземцями або особами без громадянства, що незаконно перебувають на території України, а отже, підлягають поверненню.

Приєднавшись до таких міжнародних документів, як, наприклад, Конвенція ООН проти тортур 1984 року або Європейська конвенція з прав людини 1950 року, Україна взяла на себе зобов'язання не повертати особу до країни, в якій та може бути під­дана тортурам, в тому числі смертній карі. Водночас Україна не може виконувати цих зобов'язань, адже її законодавство не передбачає механізмів з надання захисту таким особам.

Відсутність інституту додаткових форм захисту не дає змоги прийняти та надати захист іноземцям, які не відповідають ви­могам Конвенції про біженців 1951 року, а вислання яких неможливе з різних причин, таких як неможливість ідентифікації та побоювання, що іноземців у країнах своєї громадянської належності або проживання піддаватимуть нелюдському по­водженню або тортурам. Надання статусу конвенційного біженця може бути підставою для врегулювання правового статусу для дуже обмеженого кола осіб.

Закон України "Про біженців" містить положення про позбавлення визнаних біженців їхнього статусу без судової процедури, що УВКБ ООН розглядає як серйозну хибу. У законі також бракує визначення принципу поп-ге£ошетепі - не вислання осіб, що кваліфікуються як «біженці війни» або не можуть бути повернені через серйозний ризик катувань або нелюдських чи та­ких, що принижують гідність, видів поводження і покарання (ст. 3 Європейської Конвенції прав людини та основних свобод, ст. 3 Конвенції ООН про запобігання катуванням).

40

Окрім того, законом передбачено занадто складну систему документування шукачів при­тулку, що перебувають у процедурі надання статусу біженця. Це призводить до їхнього за­тримання під час обміну документів, який може тривати до місяця, під час якого шукач притулку практично не має документів. Загалом закон потребує перегляду, спрямованого на спрощення процедур документування шукачів притулку та надання захисту особам, які перебувають у процедурі розгляду.

Департамент у справах біженців і притулку наголошує на проблемі різного розуміння за­конодавства про біженців, особливо підстав, за якими статус біженця не надається, тобто п. 3 ст. 10 Закону про біженців, згідно з яким статус біженця не надається особі, яка вчи­нила тяжкий злочин не політичного характеру до прибуття в Україну. Генеральна проку­ратура України вважає, що заборонено надавати статус біженця особам, які розшукуються за вчинення загальнокримінальних злочинів. Водночас, наприклад, громадяни Білорусі, що звертаються за наданням статусу біженця в Україні, майже усі йдуть з відкритими кри­мінальними справами. Генеральна прокуратура вважає, що усіх треба віддавати. Такі су­перечності між Департаментом у справах біженців і притулку та Генпрокураторою ви­рішуються через суд на користь першого, однак, на жаль, не вдається уникнути випадків видання біженців органам країн походження.

Випадки порушення прав біженців і шукачів притулку в Україні

Україна вже не раз насильницьки повертала шукачів притулку в країни попри існування загроз їх життю і здоров'ю. У березні 2008 року 11 шукачів притулку, етнічних тамілів зі Шрі-Ланки, повернуто в країну походження, незважаючи на те, що всі вони перебували у процедурі набуття статусу біженця в Україні. У лютому 2006 року 10 громадян Узбекистану, які були свідками кривавого придушення народних акцій протесту у Андижані і шукали міжнародний захисту в Україні, повернуто до Узбекистану правоохоронними органами. Їх повернуто без права оскарження чи права просити притулок. Amnesty International отримала повідомлення, що деякі з депортованих були піддані жорстоким тортурам після повернення до Узбекистану. Вдома всім їм присудили тривалі строки ув'язнення - від 3 до 13 років.

У серпні 2006 року чеченець Беслана Гадаєва видано російським правоохоронцям. Так само 2006 року Генеральна прокуратура видала Росії чеченця Султанбека Айдемирова всупереч рішенню суду. Співробітники ГПУ тоді обіцяли, що навіть якщо Росія відмовиться від обвинувачень на адресу Айдемирова - його все одно «відвезуть на кордон і викинуть у канаву».

Багато галасу зчинила історія російського опозиціонера Михайла Гангана. Після організації ним у Самарі «Маршу незгодних» Ганган мусив залишити Росію, побоюючись арешту за вигаданим звинуваченням у порушенні правил відбуття умовного покарання. 10 грудня 2007 року Ганган подав заяву до Управління Верховного Комісара ООН у справах біженців з проханням надати йому статус біженця, і УБКВ ООН визнало його таким, що потребує міжнародного захисту. Однак 31 грудня 2007 року Гангана затримала українська міліція «за запитом російських спецслужб», а 2 січня 2008 року суд виніс рішення про його екстрадицію до Росії, що суперечило нормам міжнародного права: доки людина проходить процедуру отримання статусу біженця, вона не підлягає екстрадиції. Завдяки зусиллям правозахисників і громадськості 11 січня Апеляційний суд Вінницької області звільнив Гангана з-під варти.

28 липня 2008 року Генеральний прокурор ухвалив рішення про екстрадицію петербурзького бізнесмена Олега Кузнєцова, який уже отримав статус біженця в Україні. Наступного ж дня росіянина передали владі Російської Федерації. Правозахисники стверджують, що екстрадицію здійснили всупереч національному закону та міжнародним договорам, ратифікованим Україною.

Інша проблема українського законодавства - існування можливостей для зловживання процедурою надання статусу біжен­ця в Україні. Більш як 90% аплікантів є економічними біженцями, що розглядають свій статус як можливість легалізації на території України з подальшим переправленням до країн Європейського Союзу. Наприклад, більш як тисячу заяв щороку по­дають затримані мігранти в Закарпатті, тимчасом як відсоток допущення до процедури цих заяв - не більш як 0,1%.

Після легалізації свого перебування в Україні мігранти намагаються і далі законним або незаконним способом дістатися до країн Західної Європи й отримати відповідний статус у країнах ЄС. Часто це викликано не лише тактичними міркуваннями мігрантів використати подання заяви на статус біженця задля отримання свободи для продовження подорожі далі на захід. Це пов'язано з тим, що шукачі притулку не мають жодних матеріальних засобів для перебування в Україні, починаючи з міс­ця проживання, а також із низьким рівнем надання статусу біженця в Україні і відсутністю альтернативних додаткових форм захисту для осіб, що його потребують. Практично необмежена свобода пересування робить їхні спроби виїхати з України вда­лими. Через відсутність в Україні спільної з ЄС бази даних осіб, які намагалися або отримали статус біженця, мігранти мо­жуть подавати на статус біженця в Україні та в іншій європейській країні водночас.

Українські правоохоронні служби порушують питання щодо обмеження свободи пересування осіб, які перебувають у проце­дурі визначення статусу біженця, у зв'язку з існуванням випадків зловживання процедурою. Однак міжнародні рекомендації вказують на небажаність затримання як запобіжного заходу в таких випадках, а керівні положення УВКБ ООН вказують на неприпустимість затримання шукачів притулку, окрім певних виняткових випадків. Сама процедура прийняття рішення з надання статусу може тривати більш як два роки, і затримання шукачів притулку на цей період становитиме грубе порушен­ня міжнародного універсального і реґіонального законодавства.

41

Аби негайно вирішити цю проблему, досягнено усну домовленість між Державною прикордонною службою та УВКБ ООН про те, що мігрант, який подав заяву про надання йому статусу біженця, затриманий під час повторного незаконного перети­ну кордону, не розглядається як шукач притулку. Крім того, у ППТ "Павшино" запущено спільний пілотний проект ДПСУ, мі­граційної служби та УВКБ ООН із запобігання зловживанням процедурою надання статусу біженця, аби досягти практичних результатів, доки законодавство не буде змінено. Інший вихід з теперішньої ситуації - передача затриманих осіб, що подали заяву про надання статусу біженця, до пунктів відкритого типу (як передбачено рекомендаціями і практикою більшості роз­винених країн світу), які вже існують або плануються в майбутньому і знаходяться в реґіонах, віддалених від західного кор­дону України.

Міністерство юстиції України у співпраці з Департаментом у справах міграції та притулку та УВКБ ООН розробило нову ре­дакцію закону про біженців і додаткові форми захисту, що усуває наявні правові прогалини і упущення. Окрім того, розро­блено проект концепції про державну міграційну службу. Однак через затяжний процес узгоджень між різними відомствами законопроект не подано на розгляд до парламенту. Триває розроблення закону „Про безоплатну правову допомогу", який має сприяти дотриманню прав шукачів притулку в Україні. Зараз розробляються пілотні проекти щодо створення експери­ментальних центрів з надання безоплатної правової допомоги.

Крім того, на політичному рівні вирішено, що до ухвалення нової редакції закону про біженців має бути ухвалено закон "Про концепцію міграційної політики України" (його проект також розробляє Міністерство юстиції), але ухвалення цього закону потребує згоди різних гілок влади щодо місця єдиної міграційної служби в системі виконавчої влади України. Тим часом ни­нішня міграційна служба стає заручником постійних псевдореформ.

Закон України «Про біженців» передбачає функціонування спеціально уповноваженого центрального органу виконавчої влади у справах міграції, до основних компетенцій якого належить прийняття рішень про надання, втрату і позбавлення ста­тусу біженця; координація взаємодії органів виконавчої влади з питань, що стосуються біженців, і контроль над виконанням Закону «Про біженців». Перегляд інституційного устрою органів, які займаються міграцією та притулком, названо найна-гальнішим завданням та передумовою вирішення багатьох технічних питань і у першому проміжному звіті Оцінної місії ЄС гооб року (Еигореап Соїшпіяетоп, гооб).

Крім проблеми створення єдиної міграційної служби в Україні, варто зазначити, що від численних спроб "реформування" найбільш постраждав орган, що відповідає за притулок, і як наслідок шукачі притулки в Україні. Внаслідок останньої такої трансформації (десятої з моменту незалежності), коли Державний комітету справах національностей та міграції було рефор­мовано у Державний комітет у справах національностей та релігій 2007 року Департамент у справах біженців і притулку не міг приймати жодних рішень впродовж восьми місяців через те, що в положенні про Державний комітет не було визначено, що він є спеціально уповноваженим органом у справах міграції, як того вимагало законодавство про біженців. 2008 року си­туація повторилася: у травні уряд ухвалив постанову, якою передав повноваження спеціального органу до Міністерства вну­трішніх справ, тобто зупинилася процедура надання статусу біженця, навіть більше: згідно з постановою уряду до МВС пе­рейшли пункти розміщення біженців і територіальні органи. У червні Президент зупинив постанову Кабінету Міністрів сво­їм указом з одночасним подання до Конституційного Суду, про що вже говорилося.

Про місце проблеми захисту прав біженців в Україні також свідчить якість бюджетного фінансування цієї політики. У Дер­жавному бюджеті щорічно передбачаються кошти на надання допомоги біженцям за відповідною бюджетною програмою 5321020. Від 2004 року, крім бюджетної програми «Надання допомоги біженцям», у Державному бюджеті України передба­чено ще одну програму - «Створення та утримання пунктів розміщення незаконних мігрантів та інформаційної системи об­ліку та аналізу міграційних потоків».

Попри те, що бюджетні кошти на програму допомоги міграції постійно зростають, цього не вистачає на потреби політики. Коштів замало навіть на утримання достатньої кількості персоналу міграційних органів, вже не кажучи про утримання бі­женців та надання їм допомоги, будівництво нової інфраструктури, фінансування заходів з адаптації. «План заходів спри­яння адаптації до українського суспільства осіб, яким надано статус біженця в Україні», ухвалений урядом 2004 року, не ви­конується через відсутність фінансування.

Через те, що держава не в змозі надавати правову, матеріальну, соціальну допомогу біженцям і шукачам притулку в Україні, цю роботу фактично здійснюють неурядові організації за підтримки УВКБ ООН, Європейської Комісії та інших міжнародних донорських організацій. Тобто поряд з головною метою своє діяльності - радити, допомагати та відстежувати виконання кра­їною зобов'язань щодо захисту біженців, УВКБ ООН в Україні у партнерстві з неурядовими організаціями здійснює заходи з прямого захисту шукачів притулку, надає їм правову, матеріальну, соціальну допомогу під час процедури. Крім того, УВКБ ООН та неурядові організації допомагають уряду України розвивати сучасну систему притулку.

УВКБ ООН має партнерські стосунки з 12 неурядовими організаціями, що діють в 15 з 27 реґіонів України. Вони відрізняють­ся розміром, джерелами фінансування, видами і географічними зонами діяльності. Часто неурядові організації здатні най-пильніше стежити за порушеннями прав людини і повідомляти про них. Здебільшого неурядові організації надають шу­качам притулку юридичні консультації, діють як їхні представники в органах міграційної служби та у судах, відвідують їх у місцях утримання під вартою, допомагають переселеним біженцям.